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李宇嘉从构建现代国家治理体系看PPP模式

发布时间:2021-01-21 17:06:37 阅读: 来源:冷拔扁钢厂家

李宇嘉:从构建现代国家治理体系看PPP模式

近期,政府与社会资本合作供给公共产品和服务(PPP)模式,受到了管理层前所未有的重视,发改委牵头的PPP立法(特许经营法)工作正在推进、国家PPP的管理机构——财政部PPP中心已经成立,而各地正在如火如荼地梳理即将推进的PPP项目。对此,业内很多人士认为,我国地方政府去杠杆化进程正式开启,地方政府的公共财政支出数额和范围在未来将受到严格限制,在债台高筑、存量债务进入偿债高峰、预算吃紧、而未来城镇化融资压力巨大的情况下,PPP的推进目的在于解决地方政府融资问题。  PPP是西方的  新公共管理创新  地方政府具有供给公共产品和服务的职能,政府财政资金联合社会资本来供给,毫无疑问,解决公共产品和服务的融资问题是题中之义。但是,推进PPP不能只站在融资这一狭义的角度来看待。首先要从PPP的本源入手来分析。PPP的本质是一种包括基础设施在内的公共产品或服务的供给方式,通过引入市场竞争和激励约束机制,提高公共产品或服务的质量和供给效率。  实际上,PPP是西方实践中伴随新公共管理做出的创新。上世纪八九十年代以来,由于政府财政支出压力巨大,英国撒切尔夫人执政以后,积极推行公共事业的私有化,PPP从而得到快速发展。这里涉及公共服务和产品的供给模式,尽管政府具有供给公共产品和服务的义务,但政府不掌握千姿百态、千变万化的民间需求,政府供给的效率较低,这在世界各国、古往今来概莫能外。另外,政府也是经济人,由一个个官员和利益团体构成,即便以“守夜人”的角色供给公共产品,也可能会存在“以权谋私”,特别是环节多、不透明、专业性强的大型公共工程项目,更是如此。因此,只要符合经济效益原则,即PPP项目应比政府自行投资建设交付同样服务,使用更低的成本或获得更大的价值,就应该采取PPP的供应模式。  我国采取PPP模式  是债务倒逼的结果  具体到我国来说,公共品供给采取PPP的模式,既是倒逼的结果,也是寻求建立现代市场体系和现代财政制度(也就是现代国家治理能力)的一条可行的路径。事实上,我国地方政府举债也大多用在了公共产品的供给上,但由于国内生产总值(GDP)导向的政绩考核体制,再加上历次大规模公共工程建设,往往发生在应对各种经济危机(如90年代亚洲金融危机、2003年SARS和2008年金融危机等),被“工具化”特征很明显,公共工程上马前的可行性论证、相关规划根据实际需求调整往往被忽视,造成公共产品和服务供给的效率不高,突出的就是2008年“4万亿”期间的公共项目建设。  而且,公共产品传统供给模式造成地方政府债务失控。截至2013年6月份,地方政府负有偿还责任的债务20.7万亿,比2008年前增长50%,负有担保和救助责任的债务也有政府的背书,若出现无法兑付的问题,必然也要由政府来买单。未来,政府债务不仅进入偿债高峰,而且外来人口城镇化、老龄化、公共服务欠账弥补(如地下管网、社保空账、国土整备、环境治理等)等对政府支出形成倒逼。在预算制度改革、地方政府债务去杠杆和紧缩的背景下,亟待降低政府债务,也亟待寻求新的公共产品投资资金。  当前,老百姓之所以对“幸福感”有抱怨,如上学难、看病难、交通拥挤、背负高房价压力、空气质量恶化、环境污染,之所以在收入普遍增长的情况下出现社会焦虑等等,事实上是对公共服务供给不到位的反应。也就是说,政府花了钱但事情办得不好,而且还惹来了一屁股难以偿还的债务,以及贪腐、社会矛盾等负面问题。因此,即便我们为地方政府找到了新的财源如房产税、资源税等,但也无法克服公共服务供给缺陷的问题。  宏观管理的  体制机制变革  更值得重视的是,未来我国发展的特征与过去30年完全不同。目前,我国人均GDP已经达到5000美元,在国际上看是中等发达国家,在国内看是“进入小康社会”。从这一阶段向更高收入迈进的过程中,老百姓对于充足的、高质量的、多样化的公共服务和产品的需求与日俱增,就如年年黄金周拥挤,但年年火爆不断。因此,未来将进入“人本”为主的公共产品和服务供给模式,延续“物本”(强调政府投资和建设)为主的公共产品供给模式已经难以为继。  因此,构建国家治理体系,实现治理能力的现代化,就需要顺应“老百姓已经被激活的对美好生活向往”这一无法扭转的趋势。用习近平主席上任之初的讲话来说,就是“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”。如果能够满足普通老百姓超常规增长的,甚至成倍增长的公共服务需求,不仅能够化解地方政府的债务,而且能够解决目前民间存在的社会矛盾,从而顺利地跨越中等收入陷阱。  采取PPP的模式,社会资本与国有资本以平等的主体进入公共品供给过程,双方权利义务关系白纸黑字。可行性论证通不过,社会资本就不会进入,项目上马不会盲目;遵循《合同法》的契约关系很透明,地方政府此前借助项目“浑水摸鱼”捞油水难以存在;公共品供应遵循VFM原则,地方政府财政可承受,支出无法控制的局面可改变,地方政府债务问题的解决水到渠成。在现代市场经济国家,都存在国有资本,国有资本和社会资本在“依法治国”的大框架内平等相处、和谐共赢,这是现代国家治理的产权基石。因此,国家高度重视PPP已经超出了PPP本身的内涵。用楼继伟的话来讲,推广使用PPP模式,不仅是一次微观层面的操作方式升级,更是一次宏观层面的体制机制变革。

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